非法吸收公众存款罪“非法”的认定主要是运用“形式与实质”的二元标准来判断。通过对直接与间接融资进行区分，查找前置法来对“非法”进行认定；采用“质量区别说”厘清行政法和刑法的关系，非法吸收公众存款罪保护的法益从“国家金融管理秩序”异化为“公众资金安全”的嬗变；在司法认定时遵循刑法谦抑性原则，限缩适用非法吸收公众存款罪；行政不法的认定不以行政前置程序为前提，刑事司法机关可以对行政不法和刑事不法进行一次性认定。